Федеральное законодательство - Постановления и распоряжения Правительства РФ
	Концепция развития теплоснабжения в России, включая коммунальную энергетику, на среднесрочную перспективу

 В России решение проблем теплоснабжения (и коммунального теплоснабжения в частности) оказались в сфере влияния нескольких органов государственного управления: Минэнерго РФ, Федеральной энергетической комиссии, Государственного комитета по антимонопольной политике, Госстроя РФ и местных органов власти.

 Там, где в качестве источников тепловой энергии служат ТЭЦ общего пользования, являющиеся также и источниками электроэнергии, вопросы регулирования взаимоотношений с потребителями тепла решаются в основном Минэнерго и Федеральной энергетической комиссией. Причем это регулирование осуществляется и прямо, и косвенно.

 Прямое регулирование заключается в том, что общие положения по регулированию в сфере энергоснабжения, в том числе относящихся к сфере теплоснабжения, основаны на требованиях Гражданского кодекса РФ (глава 6 "Энергоснабжение").

 К сожалению, пока Правительство РФ не утвердило подготовленные Минэнерго РФ при участии Госстроя РФ "Правила энергоснабжения в РФ", которые более детально, чем Гражданский кодекс РФ описывают процедуры, связанные с регулированием взаимоотношений энергоснабжающих организаций и потребителей как электроэнергии, так и тепловой энергии, решая эти вопросы в большинстве случаев идентично.

 Косвенное регулирование тарифов на тепловую энергию, отпускаемую от ТЭЦ общего пользования или от тепловых электростанций (ТЭС) федерального уровня, заключается в том, что ФЭК (для ТЭС федерального уровня) и РЭКи (для ТЭЦ общего пользования в составе региональных АО-энерго) сначала регулируют тарифы на электрическую энергию, отпускаемую от указанных ТЭС и ТЭЦ, а определение тарифов на тепловую энергию, отпускаемую этими тепловыми электростанциями, ставится в зависимость от того, какую долю топлива ФЭК или РЭК отнесут на выработку электроэнергии. Оставшаяся доля топлива, сжигаемого на тепловых электростанциях, должна быть отнесена на выработку тепла, а это предопределяет уровень тарифов на тепло.

 В случае, если предприятия - производители электрической и тепловой энергии является муниципальной собственностью, тарифы устанавливаются муниципалитетеми, то есть проблема ценообразования на тепловую энергию решается на месте. Муниципалитеты также устанавливают тарифы на оказание коммунальных услуг (в том числе на отопление и горячее водоснабжение) в муниципальных зданиях.

 1. Во всех рассмотренных случаях очень важно правильно сформировать тарифы (цены) на тепловую энергию (горячую воду) и тарифы (цены) на коммунальные услуги по теплоснабжению для того, чтобы тарифы (цены) давали такие ценовые сигналы, которые бы направляли действия всех субъектов, работающих на потребительских рынках тепла, в направлении минимизации затрат на теплоснабжение зданий.

 Решение указанной проблемы во многом зависит от того, кто является собственником источников тепла (муниципалитет, АО-энерго и т.п.), какие это источники тепла (ТЭЦ, котельные), кто является собственником тепловых сетей и кто является собственником жилых зданий, являющихся потребителями тепловой энергии.

 2. Согласно Федеральному закону «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ» от 10 марта 1995 года и изданному на основании этого закона Постановлению Правительства РФ от 4 февраля 1997 года № 121 «Об основах ценообразования и порядке государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию» тарифы на электрическую и тепловую энергию устанавливают региональные энергетические комиссии (РЭК) субъектов Федерации. При этом, начиная с 1997 года, РЭК должны устанавливать уровень энергетических тарифов не ниже расчетной себестоимости производства, передачи и распределения электрической и тепловой энергии в регионах для всех потребителей.

 В соответствии с указанным выше Постановлением Правительства РФ от 4 февраля 1997 года № 121 ФЭК устанавливает тарифы на тепловую энергию, тепловую мощность, отпускаемую на потребительский рынок субъектами оптового рынка электроэнергии и мощности (ФОРЭМ) в качестве рекомендаций для рассмотрения и последующего утверждения региональными энергетическим комиссиями. А в соответствии с Указом Президента РФ, начиная с 1999 –2000 года ТЭЦ общего пользования в составе АО-энерго должны быть выведены на ФОРЭМ наравне с электростанциями федерального уровня.

 Таким образом, проблема регулирования тарифов на тепловую энергию от ТЭЦ общего пользования и от ТЭС федерального уровня определяются прежде всего решениями органов государственного регулирования на Федеральном уровне.

 3. Затраты муниципальных предприятий по распределению тепловой энергии, покупаемой у АО-энерго и у других независимых производителей энергии, рассматриваются и утверждаются региональными энергетическими комиссиями (РЭК), которые в соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ», принятого Государственной Думой 9 сентября 1998 года, должны действовать на профессиональной основе и финансироваться за счет отчислений, предусмотренных в структуре цен (тарифов) на продукцию (услуги) энергоснабжающих организаций в порядке, определяемом субъектами РФ.

 Тарифы на оказание услуг по теплоснабжению определяются на местном уровне муниципальными органами власти.

 Таким образом, проблемы регулирования тарифов (цен) в секторе муниципального теплоснабжения должны решаться с учетом требований федерального, региональных и местных законодательств. Исключение составляют случаи, когда и источники тепла, и тепловые сети являются муниципальной собственностью. Однако такие случаи имеют место в основном в малых городах. Большую же долю тепловых нагрузок (более 60%) обеспечивают городские системы ЦТ, где муниципалитет является собственником только части систем ЦТ, хотя и несет ответственность за теплоснабжение города в целом.

 4. В случае, когда источником тепла является ТЭЦ, возникает проблема экономически оправданного распределения расходов топлива между электрической и тепловой энергией. Эта проблема стала вновь активно обсуждаться специалистами, работающими в электроэнергети-ческом комплексе (РАО "ЕЭС России", Минэнерго РФ и Федеральной энергетической комиссии РФ) в связи с потерей конкурентоспособности АО-энерго на рынках тепла.

 Обсуждение этой проблемы идет, как правило, под углом зрения электроэнергетики. До недавнего времени вся экономия топлива, полученная за счет комбинированного производства электрической и тепловой энергии, относилась на электроэнергию. В результате себестоимость производства, а соответственно и тарифы на тепловую энергию оказались чрезвычайно высокими. Положение усугублялось тем, что в целях снижения тарифов на коммунальное теплоснабжение под давлением местных органов власти осуществлялось перекрестное субсидирование: снижались тарифы для жилищно-коммунального сектора и соответственно повышались тарифы для промышленных потребителей тепла. Это привело к тому, что промышленные потребители стали отказываться покупать тепловую энергию, вырабатываемую на ТЭЦ общего пользования, что в свою очередь повлекло за собой увеличение расходов топлива на ТЭЦ на выработку и электрической и тепловой энергии и способствовало росту энерготарифов.

 Для того, чтобы остановить этот негативный процесс, в 1996 году в РАО "ЕЭС России" был несколько изменен порядок разнесения расходов топлива на выработку электрической и тепловой энергии и соответствующих затрат на ТЭЦ в пользу тепловой энергии. В результате произошло снижение тарифов на тепловую энергию, но полностью это проблему не решило. Поэтому новые условия работы на местных рынках тепловой и электрической энергии потребовали от АО-энерго решать проблемы повышения своей конкурентоспособности на рынках тепла.

 При этом приходится решать три основных проблемы:
 - как обеспечить регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию в зависимости от условий работы АО-энерго на Федеральном оптовом рынке электроэнергии и мощности (ФОРЭМ) и на местных потребительских рынках электроэнергии и тепла? Для этого необходимо отменить соответствующие нормативные акты, которые предписывают АО-энерго делить топливо, сжигаемое на ТЭЦ, на основе законов термодинамики;
 - как снизить цены на тепловую энергию за счет отказа от услуг посредников – перепродавцов, которыми обычно являются муниципальные предприятия "Тепловые сети", эксплуатирующие распределительные тепловые сети?
 - как исключить перекрестное субсидирование?

 Многочисленные обсуждения первой проблемы показывают, что объективных причин, препятствующих ее решению, нет. Нужна лишь политическая воля по отмене действующих нормативных актов и замене их новыми, которые будут базироваться на законах рыночной экономики. Потребуется также обучение специалистов АО-энерго и РЭК, которые заняты решением вопросов тарификации энергии в регионах.

 Сложнее складывается ситуация при решении второй проблемы. Здесь сталкиваются интересы ТЭЦ и предприятий "Тепловые сети" в составе АО-энерго и муниципальных предприятий "Тепловые сети". Покупая тепловую энергию у АО-энерго по относительно низким ценам, муниципальные предприятия "Тепловые сети" "накручивают" свои издержки, существенно (на 20-50%) увеличивая при этом цену на тепловую энергию. Затем муниципальные предприятия "Тепловые сети" продают эту энергию другим предприятиям (компаниям), которые на основании муниципального заказа должны обеспечить подачу тепловой энергии и горячей воды (либо оказать услуги по теплоснабжению) жителям, проживающим в многоквартирных муниципальных домах. При этом предприятие, выполняющее муниципальный заказ, в свою очередь также добавляет свои издержки, повышая тарифы (цены) на теплоснабжение на уровне конечного потребителя.

 Выше отмечалось, что граждане, проживающие в муниципальных домах и в других домах, являющихся собственностью, например, ТСЖ, оплачивают лишь часть затрат на теплоснабжение (от 20 до 40%) и слабо заинтересованы в эффективном использовании тепловой энергии. Кроме того, жители никак не участвуют в выборе поставщиков услуг по обеспечению теплового комфорта в своих квартирах, поэтому основные проблемы, связанные с организацией и финансированием теплоснабжения, ложатся на местный бюджет.

 Задача состоит в том, чтобы снизить затраты на теплоснабжение, максимально сократив путь от производителя тепловой энергии до конечного потребителя (до семьи, проживающей в отдельной квартире) с устранением посредников – перепродавцов между ними и с введением реальных договорных отношений между поставщиками услуг по теплоснабжению и конечными потребителями – жителями, а не чиновниками из служб единого заказчика.

 Эта задача не простая, потому что, во-первых, АО-энерго или любое другое предприятие – поставщик тепла, а также предприятия, осуществляющие транспорт и распределение тепла, имеют разные формы собственности, во-вторых, очень сложно изменить психологию людей, привыкших десятилетиями к определенным организационно– экономическим формам в сфере эксплуатации технологически единых систем ЦТ и, в-третьих, в случае радикальных изменений в области организации эксплуатации систем ЦТ (например, при объединении двух предприятий "Тепловые сети" (АО-энерго и муниципального) в одну теплоснабжающую компанию затрагиваются личные интересы руководителей обоих предприятий "Тепловые сети" (кто из них останется первым руководителем ?)

 Правительством РФ предпринимаются усилия в направлении создания конкурентной среды в области энергетики и в том числе в сфере теплоснабжения. Так, согласно Постановлению Правительства РФ от 6 июля 1998 года № 700 "О введении раздельного учета затрат по регулируемым видам деятельности в энергетике" в целях формирования конкурентной среды на рынках электрической и тепловой энергии и повышения экономической эффективности работы энергоснабжающих организаций для этих организаций независимо от их организационно-правовой формы с 4 квартала 1999 года устанавливается ведение раздельного учета состава затрат и объема выпускаемой продукции (услуг) в натурально-стоимостном выражении по следующим видам деятельности:
 - производство электрической энергии (мощности)
 - производство тепловой энергии
 - услуги по передаче электрической энергии (мощности)
 - услуги по передаче тепловой энергии

 Это дает экономическую основу для объединения двух предприятий "Тепловые сети" в одну самостоятельную теплопередающую компанию, которая будет покупать тепловую энергию у наиболее эффективных производителей и продавать эту энергию конечным потребителям без посредников. Учредителями такой компании могут стать региональное АО-энерго и муниципалитет, внеся каждый в качестве учредительного взноса свою собственность в виде тепловых сетей. Такое решение в настоящее время прорабатывается в одном из крупных городов Сибири.

 Решение третьей проблемы зависит от действий региональных энергетических комиссий и муниципалитетов. Законодательная база имеется: Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ», принятый Государственной Думой 9 сентября 1998 года, дополнил статью 2 частью третьей следующего содержания:
"При установлении для отдельных категорий потребителей льготных цен и тарифов на электрическую и тепловую энергию, предусмотренных законодательством РФ, не допускается повышение цен и тарифов на электрическую и тепловую энергию для других потребителей".

 Однако у регулирующих органов постоянно возникает вопрос, за счет чего можно устанавливать льготные тарифы, если запрещено повышать их для других потребителей. Таким образом, проблема лежит в политической, а не в экономической плоскости.